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扩大基本养老保险覆盖面的难点与措施
□ 熊焕铅
现行的社会养老保险制度基本框架由基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险三大支柱构成。基本养老保险基金来源主要由用人单位和职工按规定缴纳，而用人单位主要是公有制企业。随着我国公有制企业的改制，在职职工缴纳基本养老保险费人数锐减。我国60岁以上人口达1.45亿，占11%，今后还将以每年3.3%的速度增长。预计到2050年老年人口将达到4.2亿人左右，占总人口的将近30%，基本养老保险基金缺口巨大。为此，许多省、市正在积极地扩大基本养老保险覆盖面，力图使基本养老保险的覆盖面由公有制企业职工扩大到非公有制企业职工和其他社会劳动者，应付参保人员锐减及人口老龄化的挑战。但是基本养老保险“扩面”工作能否顺利进行下去？又将如何进行？现结合我市基本养老保险“扩面”工作的有关问题，提出看法，供从事社会保险工作同仁探讨。
一、基本养老保险现状及现条件下“扩面”紧迫性与可行性
截止2005年底，我市有56.9万城镇职工和21.7万离退休人员参加了基本养老保险。而全市城镇从业人员120万人，剔除机关、事业单位和行业在省参保人数外，基本养老保险覆盖率为75%左右。可见，基本养老保险“扩面”工作任重而道远，必将迎接诸多严峻的挑战。
首先，中国面临城镇化进程加快的挑战。未来一段时期中国的城镇化率将以每年一个百分点的速度提高，城镇进程带来两方面问题：一是转移劳动力就业和社会保障问题。目前我国社会保险制度是针对城镇人口设定和实施，如何制定适应农村转移劳动力的社会保险制度尤为迫切；二是大量青壮年农民进城就业参保后，由于现行养老保险制度的缺陷，农民工参保离职后无法将养老保险关系转入户籍所在地，从而导致这些农民工无法养老。为此，建立适应城乡衔接的社会保险制度尤为紧迫。
其次，就业形式日益多样化的挑战。我国就业格局已发生明显的变化。非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主要渠道。大量劳动者以灵活方式就业，传统的以单位为单位社会保险体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。如何将为数众多的灵活就业人员纳入社会保险范畴，对“扩面”提出了需求。
再者，非公有制经济对养老保险提出了需求。“扩面”的主要任务是促使基本养老保险由公有制经济向非公有制经济延伸，对提高劳动力资源的配置效率、促进劳动力在不同所有制之间的合理流动，是非公有制经济对养老保险的客观要求。相反，非公有制经济良好的经济效益为职工参保提供了坚实的物质基础。据工商联抽样调查，当年大型民营企业的资产负债率在30%到50%之间，盈利率在8%到25%之间；而同期大型国有企业的平均负债率为68.21%，且大多亏损。为此，非公有制经济物质财富的日益增加，为其职工参保提供有力的保障。
二、基本养老保险“扩面”工作的难点
1、正确把握“扩覆”与“扩负”的度。扩大基本养老保险覆盖面作为养老保险基金来源的重要渠道，但“扩覆”工作不能一蹴而就，要适度掌握其度。盲目“扩覆”，正常的基本养老保险“扩覆”易演变为“扩负”。
基本养老保险“扩覆”对象是未参保人员，实行操作中有大量隐性就业人员，事后追加补缴人员，进城务工人员等。隐性就业人员是指在原国有、集体企业已参保，现在非公有制企业就业重新参保人员，这些人员在退休前合并个人帐户，退休后养老金急剧增加。隐性就业人员“扩覆”越多，对社会保险基金后期支付造成的压力越大。事后追加补缴人员是指原未按规定参保，现临近退休年龄向前补缴养老保险费，作为“中人”或“新人”参保的人员。事后追加补缴养老保险费，其补缴的养老保险费只能维持其本人退休待遇发放4-5年。因此，事后追加补缴养老保险费增加了基本养老金支付的负担，养老保险金代际调剂作用名存实亡。农民工参保隐性退保高涨，参保一年内退保比例高达40%，超过一年的参保农民工仅有极少部分能够缴费满15年。多数进城务工农民工不能享受城镇基本养老保险金。这些游离于社会保险统筹之外的进城务工人员必将给政府带来沉重的社会包袱。
我国城镇职工养老保险隐性债务约3万亿元，而现行个人帐户“空账”运行规模达7000亿，今后每年以1000亿增加，为此，在尚未解决隐性债务和做实个人帐户的情况下，不能盲目“扩覆”作为增加养老保险费收入主要手段。否则，会影响到各阶层的利益，尤其会损害新参保人员的利益。“扩覆”只能权解燃眉之急，但也会给未来造成更大的支付压力。政府财政如不出资社会保险，而一味盲目“扩覆”，恐将危及社会养老保险体系的安全。
2、养老保险覆盖面窄，参保率低。近年来，我国养老保险实施范围不断扩大，其中：国有企业基本实现全覆盖，城镇集体企业覆盖率为75.39%，但其他经济类型企业仅为17%，很多外商投资企业和民营企业未参保。虽然各级政府重点抓“扩覆”工作，但离全覆盖的目标仍有距离。我市1988年建立非全民养老保险制度，1997年开展养老保险“扩覆”工作覆盖率为75%，仍有大量人员游离在社会保险统畴之外。主要难点是，其一，用人单位劳动关系不明确，导致在部分领域社会保险扩覆工作难开展。如：保险公司的代理人、商场的促销员、勤工俭学的大学生等，对其参保对象难以界定；其二，用人单位无视法律，社会保险意识淡漠。业主对职工参加社会保险存在错误认识，认为为职工办理养老保险是无效投入，吃亏买卖，能躲则躲。加之职工对保护自身权益的无知和无奈；其三，地方政府保护，将减免社会保险费作为招商引资的优惠政策，对当地招商引资企业挂牌保护。
3、养老保险费征缴比例偏高，欠费严重。由于我国企业参保率不高，导致缴费比例居高不下。我国企业平均征缴比例高出国际警戒线3个百分点。过高的征缴比例，会造成以下影响：
第一，对资源配置效率产生不利影响。我国是一个劳动力资源丰富而资本资源紧缺的发展中国家，在发展的现阶段，亟待使更多的农业劳动者转移到现代产业中来。过高的征缴比例，提高了劳动成本。这种状况，在短期内会削弱我国产品在世界市场中的竞争能力；同时也削弱了我国吸引外资的能力，甚至会使国内资本出境流向劳动成本相对低的其它国家和地区。从长期来看将制约我国的经济发展，并从而使养老保险基金的经济基础的成长受到窒息。
第二，过高的企业征缴比例会对基金征集工作的效率产生消极影响。国际学术界对征税的税率与征税工作的效率之间已有了大量成果。通过研究表明，许多发展中国家当把某种制造业税的税率超过20%-30%后，漏税的吸引将大得不可抗拒。养老保险费的征费具有完全相似的规律。按现有征缴比例，实际漏费率就已经很高，并且具体表现为缴费工资的申报额度，大大低于实发的工资总额。由于社会保险已经是基本生活保障水准，过低的申报缴费工资，在未来将不能使实际替代率维持在必要的水平上，为了保障基本生活，国家不能不给予补贴；多付又必须多收；更高的征缴比例导致更多的漏缴，基金运行将进入恶性循环之中。基本养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。
三、完善基本养老保险应采取的措施
可以看出，我们在养老保险“扩覆”工作中必须采取谨慎的态度，为使“扩覆”工作顺利进行，应采取以下措施。
（一）财政出资逐步解决历史隐性债务，建立城乡一体化的养老保险制度
1、财政出资责无旁贷
目前，几乎所有的养老金支出都消耗在隐性债务上，所谓隐性债务，是指支付给那些在旧经济体制下参加工作的国有企业职工的养老金，他们参加新的社会保障养老体系的年数很少。现行是现任职工承担所有历史隐性债务，使新参加人感到自己在社会保险体系中处于劣势地位，影响其参保积极性。解决历史隐性债务支柱是财政出资。
财政承担劳动者基本养老保险是政府的基本职能之一。既利于减轻国有企业负担，也利于扩大社会保险覆盖面，更能在进入老龄化后，保证国民经济和养老保险基金征缴管理工作效率。当然出资没有必要一次性偿还所有的历史债务，应该分阶段进行，形式可多种。如：发行养老保险债券，政府在出卖资产、土地拍买、股权改制等方面划拨一定比例资金。
2、建立城乡一体化的养老保险制度
现行的社会保险制度主要是以城镇职工为对象。在城镇化进程中必然产生大量失地农民。农民工进城是大势所趋。目前，我国进城务工农民1.2亿，今后，进城务工人员每年按20%增长。我国农村养老保险大致分为三种模式。即苏南模式、山东模式和广东模式。保险形式主要以家庭养老为主、社区保障为中心、商业保险为补充。缴费方式类似商业保险模式，基本上全额由农民工个人缴费，保障水平不高。在我国，边、远、穷地区农民连温饱都难解决，根本不可能拿钱参加农村养老保险。至少现阶段这种制度在我国无法全面实施。相反，大量进城务工农民在城镇参保后，由于城镇与农村养老保险制度存在缺陷，无法转入户籍所在地参加农村养老保险，导致农民工不愿参保，参保农民工退保剧增。为此，建立城乡一体化的养老保险制度，才能保障失地农民，进城务工农民的基本生活。
3、依法“扩覆”，参保对象以订立劳动合同为依据。
隐性就业人员存在双重劳动关系，即在原国有、集体单位签订劳动合同，在新就业单位构成事实劳动关系。劳动法规定：建立劳动关系应当订立劳动合同。因此，参保养老保险以劳动合同为依据。隐性就业人员与原国有、集体单位签订劳动合同其参加养老保险主体是原单位。隐性就业人员要在新就业单位参保，应该与原国有、集体单位解除劳动合同，使隐性就业显性化。避免因劳动关系的界定而引发劳动争议。
事后追加补缴养老保险费不予办理，实行“新人新办法”，参保时间为上机办理日期，达到法定退休年龄其缴费仍不满15年的，允许延长退休年龄至缴费满15年止，经劳动行政部门审批，办理退休，按月领取养老金。
（二）充分利用信息平台，实现地税、工商、劳动、财政、银行系统信息平台共享
扩大基本养老保险覆盖面，不是劳动部门一家的事，更不是社保经办机构的事，是政府的责任。扩覆牵涉面广，需要政府许多职能部门配合才能完成。
国务院259号令规定：缴费单位应当自成立之日起30日内，持营业执照或者登记证书等有关证件，到当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。操作中，几乎没有用人单位主动到社保经办机构申请办理社会保险登记。为此，充分利用信息平台，实现地税、工商、劳动、财政、银行系统信息平台共享，把用人单位参保缴费作为前置条件，有利于养老保险“扩覆”和征缴。如：南昌市98年社会保险经办机构与工商行政部门建立联检制度，效果很好，在社会引起反响。具体操作中，有关部门可设置以下前置条件：工商部门可凭用人单位参加社会保险登记证进行工商执照年检；地税部门凭用人单位参保缴费凭证领取发票或税务证的审核；银行依据用人单位缴费情况给予分期借贷。
（三）加大稽核力度，严查跑、冒、漏，建立适应灵活就业人员的养老保险缴费机制
社会保险稽核是规范缴费单位登记、申报、缴费的基础工作。按照劳动部令1999年3号规定：社会保险经办机构受劳动保障部门的委托，可以对缴费单位履行社会保险登记、缴费申报、缴费义务的情况进行调查和检查，发现缴费单位有瞒报和拖欠社会保险费等行为时，应当责令其改正。许多省、市社会保险经办机构与当地劳动监察部门配合，向其及时通报或提请缴费单位情况，对“扩覆”作用很大。南昌市自97年以来，探索一套“扩覆”征缴办法，其程序为社保机构通过稽核，提请劳动监察，直至法院强制执行。该市中级人民法院专门派出两位法官常驻社保处，成立执行室，及时对申请的社会保险非诉执行案件进行强制执法。
“扩面”过程中，要加大对缴费单位跑、冒、漏现象的稽核力度。“跑”是缴费单位采取申报离、退休人员，机关事业单位工作人员花名册，或者参保后就注销单位等手法规避参加社会保险；“冒”是离、退休人员死亡后继续冒领养老金；“漏”是缴费单位漏报参保人员和缴费基数。只有通过加大稽核力度才能有效制止跑、冒、漏现象。促使缴费单位依法申报、缴费，使社会保险对缴费单位管理步入良性循环。
下一步“扩面”的一个群体为灵活就业人员，在新型劳动关系下如何完善适合灵活人员缴费的养老保险缴费机制很有必要。灵活就业人员特点是无固定就业场所，无固定工作时间，无固定收入，结合灵活就业人员的特点，必须采取相应的灵活缴费及管理方式。灵活就业人员的缴费可通过银行、社区、社保缴纳，在一个缴费年度内，可按季、半年、全年缴纳，缴费基数可按所在地市上年度职工月平均工资的70%-300%自行选择。缴费为20%。灵活就业人员档案资料不全或遗失的，允许灵活就业人员到原单位补办材料，或凭原单位复印件办理；灵活就业人员视同缴费年限有争议，由灵活就业人员自行申诉，提请劳动仲裁解决。
（四）加大宣传，尽快出台《社会保险法》，为“扩面”征缴提供法律依据
社会保险工作政策性强，涉及面广，在扩覆征缴工作中，充分利用广播、电视、报纸、座谈会等形式宣传政策，表彰先进，对个别抵制企业检查的单位予以曝光。如：南昌市99年通过强制查扣江西绿色制药公司一辆汽车，依法拍卖，在我国敲响追缴养老保险费第一槌；最近通过法院强制征缴江西锦江皇冠酒店养老保险费80万元一案。在社会引起强烈反响，一些老大难单位主动上门缴纳养老保险费。从而提高了企业和职工缴费的主动性，基本实现了从“要我参保”到“我要参保”的良性转变。
现行的社会保险法规不能对缴费单位采取查封银行帐户、拍卖资产等强制措施，社会保险费征缴缺乏法律手段。许多省市制定一些政策开展扩面征缴工作，不缴费不能评先进，不能购买小汽车，不能出国，不能固定资产投资等，对缴费单位有所触动，但这些措施都不硬。国家尽早出台《社会保险法》解决养老保险扩面征缴法律滞后，不利社会保险费征缴的大难题。
（作者单位：南昌市社会保险事业管理处） |
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